Blaski i cienie innowacyjności w programach finansowanych z funduszy unijnych

Innowacyjność stała się w ostatnich latach jednym z najczęściej używanych terminów wyznaczających strategiczne kierunki polityk unijnych oraz polskiej strategii rozwoju. Co szczególnie istotne, w perspektywie budżetowej 2007 – 2013 (zwłaszcza w przypadku Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka) innowacyjność stała się także, przynajmniej formalnie, jednym z głównych kryteriów dofinansowania ze środków unijnych projektów realizowanych przez przedsiębiorców. W obecnej perspektywie budżetowej 2014 – 2020 innowacyjność ma szanse stać się rzeczywiście kwestią fundamentalną, gdyż w przypadku przedsiębiorców dostępne wsparcie, przewidziane przede wszystkim w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój (PO IR), będzie przeznaczone głównie na działalność związaną z badaniami i rozwojem (B+R, wcześniej wspieraną przede wszystkim w przypadku instytucji naukowych).

Warto zatem przyjrzeć się bliżej, co właściwie oznacza w przypadku funduszy UE pojęcie innowacyjności i jakie pułapki mogły się z nim wiązać w praktyce.

W przypadku wielu działań pojęcie innowacyjności było zdefiniowane wprost w przepisach regulujących udzielanie wsparcia. W szczególności, rozróżniano innowacyjność technologiczną oraz innowacyjność produktową. Warunkiem występowania innowacyjności technologicznej było – w zależności od działania – wykorzystanie przez beneficjenta w realizacji projektu technologii, której okres stosowania na świecie nie przekraczał ustalonej z góry liczby lat (zazwyczaj trzech lub pięciu) lub której poziom rozpowszechnienia w świecie nie przekraczał pewnego, określonego procentowo poziomu. Innowacyjność produktowa oznaczała natomiast, że zastosowana przez beneficjenta technologia skutkowała wprowadzeniem na rynek nowego lub znacząco ulepszonego produktu. Weryfikując tak rozumianą innowacyjność organy oceniające wnioski o dofinansowanie miały zazwyczaj obowiązek oprzeć się na opinii przygotowanej z inicjatywy beneficjenta przez odpowiedni, wyspecjalizowany podmiot.

Choć powyższy sposób określenia innowacyjności wydaje się dość przejrzysty, rodził jednak wątpliwości w praktyce i nie pozwalał na uniknięcie nadużyć w niektórych przypadkach. W szczególności, opinie dotyczące innowacyjności nie zawsze uwzględniały warunki rzeczywiście występujące na rynku, w wyniku czego dofinansowanie trafiało czasem (nierzadko przy zdecydowanym sprzeciwie konkurentów) do beneficjentów wykorzystujących, wprost lub z niewielkimi tylko modyfikacjami, technologie dawno już stosowane. Co więcej, wątpliwości budził fakt, że przedmiotem dofinansowania były, także w przypadku projektów o stosunkowo niewielkiej innowacyjności, nie tylko rzeczywiste koszty prac badawczych czy aktywów ściśle związanych z tymi pracami, ale również koszty nabycia zwykłych aktywów produkcyjnych pośrednio tylko związanych z innowacyjnością.

W przypadku działań przewidujących obowiązek rozpoczęcia przez beneficjenta produkcji przemysłowej w oparciu o opracowane innowacyjne rozwiązania pojawiał się także problem z praktycznym wykorzystaniem osiągniętej innowacyjności. Okazywało się bowiem, że chociaż zakres rzeczowy inwestycji został przez beneficjenta zrealizowany, to pierwotne, optymistyczne szacunki beneficjenta co do wielkości sprzedaży oraz zainteresowania rynku wytwarzanym produktem nie znajdowały pokrycia w rzeczywistości. Innowacje pozytywnie zweryfikowane w warunkach laboratoryjnych okazywały się także niekiedy zupełnie niedostosowane do produkcji na skalę przemysłową. W konsekwencji beneficjent nie był w stanie osiągnąć takich wskaźników rezultatu jak udział sprzedaży za granicę w sprzedaży ogółem czy nawet rozpoczęcie produkcji w terminie określonym w umowie o dofinansowanie. W przypadku małych i średnich przedsiębiorstw widoczne były także problemy ze sprawnym zarządzaniem projektem, w tym z jego dostosowaniem do pojawiających się w trakcie prac nowych wyników badawczych czy przeszkód technicznych. Ponadto, warunki dofinansowania rozmijały się czasem z przepisami prawa własności intelektualnej, na przykład w przypadku, gdy prawa do wytworzonej wiedzy powstawały z mocy prawa po stronie podmiotów innych niż beneficjent. Warto wreszcie wspomnieć, że przejęcie beneficjenta przez nowego inwestora, stanowiące wielokrotnie ratunek dla beneficjentów mających trudności z realizacją lub wykorzystaniem efektów projektu, było znacznie utrudnione w związku z obowiązkiem zachowania trwałości projektu przez okres trzech lub pięciu lat, występującym w przypadku projektów finansowanych z funduszy unijnych.

W przypadku działań przewidujących przeprowadzenie przez beneficjenta fazy badawczej oraz osobnej fazy wdrożeniowej brak specjalistycznej wiedzy po stronie organów kontrolujących realizację projektu prowadził także niekiedy do przedłużających się dyskusji co do rzeczywistej innowacyjności projektu, zgodności uzyskanych wyników z założeniami ujętymi we wniosku o dofinansowanie czy dostosowania nabytych aktywów do wyników fazy badawczej.

Zasady finansowania w nowej perspektywie, przewidujące głównie wsparcie prac badawczo-rozwojowych prowadzonych przez przedsiębiorców, bez możliwości uzyskania wsparcia na wdrożenie, prawdopodobnie wyeliminują część obszarów ryzyka wskazanych powyżej. Co więcej, według deklaracji właściwych instytucji wspomniane niedoskonałości programów przeznaczonych na wspieranie innowacyjności mają zostać w największym możliwym stopniu usunięte w nowym okresie finansowania. Nowością jest także określenie Krajowych Inteligentnych Specjalizacji, określających priorytety, do których zostanie ograniczone dofinansowanie działalności B+R w Polsce w nowej perspektywie. Mechanizm ten ma zapobiegać rozproszeniu środków wspierających innowacyjność na całość gospodarki (co miało miejsce w latach 2007 – 2013) w celu uzyskania bardziej odczuwalnych efektów w kilku szczególnie istotnych dla Polski obszarach, określonych jako zdrowe społeczeństwo, biogospodarka rolno-spożywcza, leśno-drzewna i środowiskowa, zrównoważona energetyka, surowce naturalne i gospodarka odpadami oraz ściśle oznaczone innowacyjne technologie i procesy przemysłowe. Nowe zasady finansowania innowacyjności będą zarazem w polskich warunkach sporym wyzwaniem dla przedsiębiorców. Będą bowiem w większym stopniu opierać się na instrumentach zwrotnych (zamiast tradycyjnych dotacji), a także będą wymagały zwiększenia prywatnych wydatków na innowacje oraz wzmocnienia współpracy biznesu ze światem nauki, a zatem poprawy w dziedzinach tradycyjnie w Polsce mocno kulejących.

W chwili obecnej przedsiębiorcy zamierzający ubiegać się o środki na działalność innowacyjną w okresie 2014 – 2020 powinni zatem bacznie obserwować (poza kalendarzem konkursów), w jaki sposób w praktyce, w oczekiwanych nadal dokumentach programowych dotyczących poszczególnych programów operacyjnych (w tym zwłaszcza PO IR) oraz działań zostanie zdefiniowana innowacyjność oraz sposób jej oceny. Niezwykle pomocny może być także audyt prawny i organizacyjny przedsiębiorstwa, w oparciu o doświadczenia z kontroli i postępowań dotyczących perspektywy 2007 – 2013, w celu uniknięcia ryzyk prawnych typowych dla obszaru finansowania innowacyjności. W związku z wyłączeniem w nowej perspektywie dofinansowania na działania wdrożeniowe warto także zastanowić się, jakie instytucje i podmioty (w tym na przykład ARP, które rozszerzy swoją działalność na finansowanie innowacyjności) mogą wesprzeć przedsiębiorców, zwłaszcza mniejszych, w finansowaniu komercjalizacji wypracowanych rozwiązań. Wraz z oczekiwaną poprawą efektów działalności B+R w przedsiębiorstwach należy także zadbać o odpowiednią ochronę prawną powstałej własności intelektualnej, tym bardziej, że na ten cel będą przeznaczone osobne środki.

Na marginesie warto także przypomnieć, że poza funduszami UE osobne definicje i zasady weryfikacji innowacyjności obowiązują w przypadku innych środków wsparcia (w tym na przykład ulgi na nowe technologie przewidzianej w przepisach o podatku dochodowym). Odrębne zasady oceny innowacyjności mogą być także przewidziane w przypadku programów ramowych finansowanych bezpośrednio przez Komisję Europejską, bez pośrednictwa polskich władz.